从“非依常规”到《自治规约》： 近代凼仔和路环的军事、税收与行政变迁初探

[摘  要]：通過考察近代葡萄牙對氹仔和路環的侵佔、統治歷史，本文認為早期（1840年代至1870年代）葡萄牙主要是實行軍事佔領為主的策略，其統治具有明顯的軍事特徵。這一時期澳葡政府對於氹仔和路環的統治策略更多的是出於政治上，而非經濟利益上的考量。1870年代中後期是一個重要的轉折點，從這時期開始兩島稅收和行政有了重大變革。變革的整體趨勢是：軍事管治特徵逐漸淡化，常理上的統治方式逐漸加強。此舉意在使氹仔和路環兩島的政治和經濟步入正規，納入到和澳門本島相同的行政體系。1929年1月，氹仔路環統領部被撤銷，取而代之的是島區政務廳。這標誌著氹仔和路環已經基本上走上了同澳門本島類似的常規發展的道路，成功實現了由軍事管治到行政管理的轉型。

[關鍵詞]：氹仔  路環  軍事管治  稅收  行政

按：本文原載《澳門研究》2012年，總第64期，第177-189頁。

 From “Special Zone” to “Autonomous Code”: The Transition of Military, Taxation and Administration in Taipa and Coloane, 1840s-1920s

Abstract: Based on studying the history of Portuguese encroachment and domination on Taipa and Coloane, the paper states that between 1840s and 1870s Portuguese mainly carried out the military occupation policy. Its policy was enacted more by politics than by economics. There was a major turning point at the end of the 1870s. More and more normal ways of domination were used in the rule over Taipa and Coloane, which showed that Portuguese wanted to govern Taipa and Coloane in the same way with its rule over Macau island. The Comando Militar was replaced by the Concelho das Ilhas from January 1, 1929, which symbolized that the political system of Taipa and Coloane became the same with that of Macau.  

Keywords: Taipa and Cloane, military occupation, taxation, administration

 馬光*

相對於澳門本島史的研究而言，學術界對氹仔和路環歷史的研究缺乏相應的熱情。[1]或許是因為氹仔和路環[2]只是作為澳門的“附屬之地”而得不到學界“正視”，也或許是因為關於兩小島本身的資料較少，收集、整理與利用起來比較困難，迄今為止，氹仔和路環的歷史依然存在著諸多盲點、疑點和誤點。

通過考察近代葡萄牙對氹仔和路環的侵佔、統治歷史，本文認為早期（1840年代至1870年代）葡萄牙主要是實行軍事佔領為主的策略，其統治具有明顯的軍事特徵。這一時期澳葡政府對氹仔和路環的統治策略更多的是出於政治上，而非經濟利益上的考量。1870年代中後期是一個重要的轉折點。從這一時期開始，澳葡政府對氹仔和路環統治策略上，軍事特徵逐漸淡化，常理上的統治方式逐漸加強。1929年1月，氹仔路環統領部被撤銷，取而代之的是島區政務廳。從此，海島市正式與澳門市分離，且無軍事長官。此後雖然市政委員會仍由軍人主管，但軍事管理無疑有所淡化。本文擬以氹仔和路環的這三個不同階段為線索，利用現有中、英、葡史料對近代氹仔和路環的軍事管制、稅收改革與行政變遷等問題做一初步探討，以期揭示氹仔和路環在近代澳門史上的特殊地位與功用，求教於方家。

葡萄牙對氹仔和路環的早期軍事佔領與管治

1840年代至1870年代，澳葡政府主要是通過軍事手段來實現其對氹仔和路環的佔領和控制。為實現其目的，澳葡政府在氹仔和路環島上修建了諸多軍事和警用設施，來為其侵佔和控制兩島做好武力後盾。澳葡政府對兩島的統治與管理也充滿了濃重的軍事色彩。

亞馬留上臺後，將佔氹仔和路環正式納入規劃，加緊了對氹仔和路環的侵佔步伐。他認爲對氹仔的佔有“對澳門而言，是件大好事。因爲除了可以控制整個港口外，還可避免其他國家向華人商購此島，否則澳門的商業重要性將喪失殆盡”。[3]但是，當時的澳葡政府對氹仔的控制力非常弱小。爲了實現對氹仔和路環的有效控制，澳督亞馬留及其繼任者採取了軍事先行的策略。

1．修建炮臺，設立炮臺指揮官。1847年5月6日，亞馬留突然通知耆英，稱其將在氹仔修建一碉堡，以用來扼制從那裏得到接濟的海盜活動。耆英派人調查後發現那裏已建有一個供五六名士兵使用的碉堡。面對既成事實，耆英只好說：“該地不在葡萄牙人的界址中，但我還是同意了貴總督的再三請求。滿口允許在那裏起造一兵房，以示同甘共苦之意。”[4]其後，亞馬留命令駐澳門港海軍少校佩德羅·羅利路（Pedro José da Silva Loureiro）在氹仔修建西沙嘴炮臺，而修築炮臺的費用則來源於一年前亞馬留對氹仔和路環居民所徵收的稅銀。[5]7月7日，香港《華友西報》報道稱在氹仔一座保護船隻往來的新炮臺正在建設中。[6]至9月9日建成，葡萄牙國旗在島上升起。[7]氹仔炮臺的首任指揮官為阿美達（Alferes Januário Agostinho de Almeida），1848年1月29日美士基打(Vicente Nicolau de Mesquita)中尉取代之。1849年9月24日，美士基打在氹仔的指揮官一職由卡埃塔諾·西爾瓦（Caetano Gomes da Silva）少尉接替。[8]初期，氹仔炮臺指揮官一職極其不穩定，在1847-1851年間，曾經更換了17次人選。[9]在路環，澳葡政府亦修建了媽閣炮臺。1876年3月31日，澳督發布第19號省訓令，命令在路環村爲軍隊建一營房，從而加強對路環的軍事控制。[10]

氹仔炮臺(Mr. Cabral摄於1899年)

氹仔炮臺(Rev. Father Videira Pires1947年提供)[11]

2．設立軍事哨所。氹仔在當時來說還是頗為荒涼之地，海盜襲擊，小偷搶劫也頻頻發生。爲了維持當地治安，“應當地居民和船民的要求”，1849年8月20日澳督賈多素（Francisco António Gonçalves Cardoso）下令佔領了“破碎的氹仔”，為保護氹仔，在此地設立了一少而精的哨所。[12]

3．建立軍事要塞，任命氹仔與路環統領。氹仔與路環統領又稱氹仔與路環軍事要塞長官。1864年11月7日，路環島居民請求澳葡政府派一支葡萄牙軍隊進駐該島，以保護他們免受海盜騷擾。一支由10名巡捕組成的分遣隊立即開赴路環，進駐荔枝灣，並在該地建軍事據點。第一位氹仔與路環軍事要塞長官（駐軍司令）為巴蒂斯塔·塔薩拉少尉（António Baptista Tassara）。[13]1872年10月17日，巴蒂斯塔·塔薩拉此時已晋升為上尉，並正式擔任氹仔與路環統領。[14]1874年6月4日，任命山度士·瓦吉尼亞斯（José dos Santos Vaquinhas）中尉出任第二届氹仔與路環軍事要塞長官，但至30日又改命埃利亞斯·若瑟·施利華（Elias José da Silva）上尉擔任。[15]半年之後，12月5日澳葡政府頒布第114號訓令，命令對氹仔、路環統領的賬目進行檢查。欲重新設計記賬制度，以便對其進行監督。埃利亞斯·若瑟·施利華上尉因此事被撤職，而一級軍士若阿金·魯西塔諾（Joaquim Pereira Lusitano）被任命爲臨時長官。9日，正式任命馬丁斯·馬德拉(João Procópio Martins Medeira)中尉爲氹仔、路環統領。[16]1876年5月15日，任命席爾瓦·列伊斯（João Severino da Silva Reis）中尉爲氹仔與路環軍事要塞長官。[17]

4．設立具有軍事性質的警站（巡捕營）。1869年5月31日，澳督蘇沙頒布第63號訓令，由佩雷拉·萊特（Pereira Leite）上校出任巡捕營長官。當時，巡捕營署從先拿·飛南第少校住宅搬至玫瑰堂（板樟堂），與此同時，在聖安多尼堂區、望厦、關閘、二龍喉花園、二龍喉兵營、望德堂、沙欄仔、桔仔街、沙梨頭、萬里圍、亞婆井、青雲裏、氹仔及路環設立警站。氹仔與路環的巡捕營並非一般意義上的警察站，而是具有軍事組織編制，巡捕營士官與前綫連作戰士官一樣可被晋升爲軍官。[18]

除了這些固定的軍事設施和據點之外，澳葡政府有時亦會根據實際需要加強軍事和警察力量。比如，1869年12月1日，澳葡政府爲加强對氹仔、路環兩島的管治，特頒布法令成立離島議事公局，同時2名警司、2名警官和21名警員被派駐離島。[19]

通過建立軍事要塞、安放大炮、設立軍事哨所和警站等，澳葡政府逐步加強了對氹仔和路環的實際控制。這一階段，軍事力量起到了至關重要的作用。 

“非以常規而定”：稅收制度的發展與改革

1．早期特殊的徵稅制度

通過一系列的軍事佔領手段，澳葡政府一步一步地實現了佔領和控制氹仔和路環的夢想。在實行軍事佔領的初期，儘管澳葡政府在氹仔和路環的管治還不十分穩固，但是他們就已經開始著手對氹仔和路環進行徵税。氹仔是無法進入內港的大船理想錨地，其港口的重要性不言而喻，自然也就成了澳葡政府覬覦的首要目標。1845年3月1日，澳門議事公局討論今後來往船隻進出氹仔及澳門港口海關規則問題，並擬定了15條規章的《澳門海關條例》，其中第五條規定：在氹仔停泊的所有船隻，在超過14日後，必須按每噸5錢銀的費率支付錨地費，此費用的有效期爲一年。100噸以下的船隻免收錨地費。[20]西沙嘴炮臺修建好後，亞馬留政府從1847年12月開始整飭位於氹仔島西端的港口，同時設置港務人員，管理各國出入氹仔港的船隻。次年3月，亞馬留以西班牙及荷蘭船隻無視澳葡政府對氹仔島的管轄權爲由，遂發布告示，要求所有進出氹仔港的外國船隻，無論兵船、商船，都必須懸挂葡萄牙國旗，到港務局登記注册並繳納停泊稅。[21]當年，氹仔港監小雅努阿裏奧·阿爾梅達（Januário Agostinho de Almeida）制定了當地行政管理的第一部規章。[22]

1852年6月30日，澳督吉馬良士（Isidoro Francisco Guimarães）發布對氹仔居民徵收什一稅的命令，由當地華人頭目（地保）充當收稅人。氹仔徵收什一稅，就意味著澳葡政府每年可增加600元稅收。[23]1853年10月24日，澳督吉馬良士致函海事及海外部稱：

許久以來，我一直想擴展在華的葡萄牙領地。在我職內，我終於將潭仔變成了完全的葡萄牙屬地。開始從路環及荔枝灣（位於較遠的那個島上的兩個村落）徵收少量的稅收，但它實際上的意義不止於此。其重要性在於確立我們的權利，讓這些居民逐漸熟悉我們的所有權。我們以爲這是對他們的要求、我們的十字門炮台司令及其小型飛剪船提供的保護而付出的捐稅。若我們有更大的實力，所獲不止於此，但有史以來為數不多的澳門守軍，目前僅有一九二名士兵。[24]

同時，澳葡政府亦開始向路環地區徵稅。時人庇禮喇稱：

在亞馬留政府之後，路環及其周圍村落自願並入我們的治下，開始向我們納稅。對此，香山縣官未提出任何异議。因此，路環港成爲澳門三個歷史悠久的港口之一。[25]

從吉馬良士總督的機密報告中我們至少可以解讀出以下幾點信息：

1）澳葡政府對氹仔和路環垂涎已久，並且吉馬良士認為對這兩地的軍事佔領和徵稅行動標誌著兩島已經“變成了完全的葡萄牙屬地”。

2）澳葡政府對於氹仔和路環的侵佔初期，更多的是出於政治意義上的訴求，即極其注重其對兩島的“所有權”。

3）澳葡政府對兩島經濟利益上暫時並無太多奢望，其中一個最為重要的原因就是沒有“更大的實力”，亦即此時澳葡政府的軍事力量不足，無法實現其對兩島絕對控制，故只好暫時收取較少稅收以籠絡民心。

這一時期，澳葡政府對氹仔和路環的徵稅制度和澳門並不相同，“氹仔、過路灣，原屬僻小地方，始初管理制度原非依常規而辦，所徵收稅餉亦非依常規而定”，而是根據兩島的實際情況進行。通常情況下，這一時期的收稅情況如下：

至於氹仔，酌定魚鋪納規銀五百元，並納公鈔銀六百元，其後又議定點街燈一百三十枝，其費用銀七百零四元。該上兩項，由鋪戶幾間藉捐銀送給之名，將銀一單交出，該鋪戶必然向別鋪任意抽收矣。至點街燈一事，有捐油者、有捐燈芯者、有捐點街燈工人之工項者，此等物件，乃逐門問取，如丐求施捨無异。另氹仔有供兵丁厨房所用之柴等費。至於過路灣，藉捐銀供給爲名，酌定魚鋪納銀一百六十元，另公鈔銀一百元，又點街燈五十枝，其點街燈費銀必係二百七十二元，所點街燈物件，俱由逐門問取，另過路灣供兵丁所用之柴及別項使費。以此可見，氹仔納銀一千八百零四元，過路灣納銀五百三十二元，另有兵丁所用柴等費。[26]

然而，天有不測風雲，1853年1月1日的大火吞噬了氹仔居民的房屋。爲了支持居民重建家園，3月19日澳葡政府決定豁免氹仔居民支付物業什一稅，除此之外還免收向該島運送木材、石灰等材料船隻的拋錨費。[27]

除對氹仔和路環徵稅外，澳葡政府還試圖對附近的小橫琴島、銀灣等地進行徵稅。小橫琴島位於氹仔炮臺的對面，島上有三個村子：小橫琴村、夏灣村和石嶺村。儘管這些村子擁有漁網、蠔場和許多捕魚捉蟹的小船，並且在漲潮時村民常將柴草運出小橫琴島，但他們並不向政府納稅。1850年6月24日美士基打中校任命一個當地人爲“地保”，從那時起再未委任過其他人。但這種任命根本不起作用，因爲村民完全不理會這種權威，也不向其繳納。1875年，氹仔、路環統領馬丁斯·馬德拉中尉曾走訪過一個村子，派人叫來一位擔任小橫琴村“地保”的老華人業主。當他得知華人並不曾納稅的情況後，他收回了該“地保”的委任狀，並派人通知所有主要村民，命令他們選出“地保”，並從當年起要繳納什一稅。於是他們選出一位叫“阿貴”的人做地保。馬丁斯·馬德拉中尉發給他委任狀，由他負責收什一稅。3月，這位地保繳納了該年第一季度的稅款9.5元。[28]

按照馬丁斯·馬德拉中尉的設想，如果讓小橫琴村的居民免於因無人過問而經常遭受劫掠，那麽這個村子就會變得很重要，就有可能在其大片土地上出現商鋪和船棧。如果能有3名士兵和1名下士的保護，該村就能實現上述目的。馬丁斯·馬德拉中尉對此抱有極為樂觀的態度：“我認爲很快就會有成效，待時機成熟就可去收繳法律規定應繳納的稅項。如果結果並非理想，亦損失很小，因爲所建房屋可給亦由我任命的村中民防隊員駐守。”中尉的這份樂觀的報告很快就得到了澳督的肯定。3月18日，澳督通過其輔政司馬些度作出答復說：

總督閣下十分滿意地看到你爲使小橫琴、夏灣和石嶺三個村的居民開始向財政署繳納“什一稅”所做的努力。雖然眼下這些稅收效果微不足道，但無論如何會因此而消弱他們對我們主權的漠視，這是至關重要的。總督同意您對上述村莊“地保”的任命。

但是，處於當時形勢的考慮，澳葡政府爲了避免中國關於該地主權問題的強烈抗議，對中尉的關於駐紮警衛人員的提議卻十分謹慎：

關於在那裏建一房屋駐扎一支小分隊之事，閣下認爲最好暫時不做爲妥，因爲在與主權有關的談判中需要在某種程度上采取極其謹慎的態度，要一點一點地去獲取利益，而不是使用可能會引起中國當局注意的如此明顯方式。您可以在島上組織一支在所謂“地保”領導下由該幾個村中服從當局的人組成的小型民防隊。這才是目前可以做的事。[29]

由此可見，當時的澳葡政府雖然急於擴大在氹仔、路環及其附近的控制權，但是限於當時的形勢，不得不採取了相對緩和的措施來一點一滴地蠶食這些地區。

2．專營承充制度的實施與貢獻

1845年，澳門被葡萄牙政府宣佈為自由港，但接踵而至的卻是難以面對的財政赤字問題。澳葡政府為彌補財政危機，對許多商品，如豬肉、牛肉、鴉片、魚、鹽等實行專營承充制度。專營承充制度一方面可以使殖民政府更方便地徵收當地賦稅，另一方面也有利於減少殖民者和土著居民之間的衝突和摩擦，特別適宜於殖民式的統治方式。專營承充制度分為兩種方式進行，一種是招標承充，也叫包稅承充，即承包商通過按期向殖民政府繳納一定的稅款的方式來獲得該商品的專營權；另一種是政府自營，即政府自身負責專營商品的運輸、加工、製作、貿易和稅收等事宜。專營承充制度同樣盛行於氹仔與路環地區，並且專營的種類也是多種多樣，如闈姓、番攤、白鴿票、簽鋪票、鴉片、火藥、硫磺、鹽、豬肉、魚、火水、照明、養蠔等，並對離島的經濟、社會和生活等方面產生了諸多影響。

限於篇幅，下面我們僅以闈姓專營為例來探討一下氹仔和路環的專營承充制度。闈姓賭博，是以參加鄉試、會試的士子姓氏爲猜賭物件，買中榜上有名的姓則贏，否則爲輸。廣東闈姓賭博始於道光年間，[30]闈姓最早出現於嘉慶年間的佛山，主要開設於廣州、澳門兩地，盛行於晚清的廣東、澳門、香港、廣西、上海等地，發展至巔峰時期更遍及全國。在國外以粤人多聚居之地，亦兼有之，如石叻（即新加坡）、暹羅、西貢、馬尼拉等。闈姓最早出現在葡文官方文件中，被稱謂為“Loteria Chamada Vae Seng”(譯意：名為闈姓的彩票)。[31]據稱，1864年澳督阿穆恩（José Rodrigues Coelho do Amaral）批准在離島設立路氹闈姓廠，爲期10年，闈姓廠址即設在氹仔北帝廟旁。尤勝為台前的持牌人，而其幕後老闆是一位退役的葡國軍官塔薩拉。[32]當時省城有六家闈姓廠，香港也開設有分廠。推測澳門閩潮籍人尤勝經營的路氹闈姓廠可能是由葡國軍官所包庇的粵東闈姓分廠。但絕不是由澳督批准在澳門設立的合法闈姓賭博。1875年6月28日，澳門公物會出投第三届澳門、氹仔、過路灣闈姓，天主教徒馮成以現銀131300元，承充三年，擔保人為先拿·飛南第。[33]澳門此届闈姓適逢粵撫張兆棟時期的第一次禁止闈姓，這無疑給澳門闈姓帶來發展契機。潘士釗稱：“光緒元年承充澳門闈姓，三年繳葡萄牙軍餉十三萬一千三百金，名曰致中和闈姓公司。”[34]致中和闈姓公司應爲馮成之公司。彭玉麟稱：“自同治三年至同治十年，歷經地方官查拿闈姓，罰認軍需，迭次共罰銀四十余萬兩，均經奏明在案。光緒元年申禁以後，奸民私於澳門設局，輸資葡人，澳酋作護，官力遂窮。（葡人）藉此巨資購船置炮，近且接濟法虜，窺伺省垣。”[35]粵東禁賭的消息傳來後，澳門闈姓的承充價碼當即大幅飈升，也由此開始了澳門博彩業發展的黃金十年。1878年5月18日，隨著闈姓在廣州和澳門等地的發展，其規模和影響也越來越大。澳門闈姓到了第三屆，已出現了一個小高潮。在第四屆澳門闈姓未出投之前，就已經風聞當年澳葡政府“可得洋45萬元，觀此情形，是賭風竟日熾一日也”[36]。5月18日，澳門公物會將澳門、氹仔、過路灣闈姓出投。華人馮成、何德昌[37]（Hotachiong）以現銀401000元，取得三年的承充期。擔保人先拿·飛南第，自9月27日至1881年9月26日止。[38]

專營承充制度給氹仔和路環帶來了巨大的收益，這一點也可以從1887年廣州知府孫楫、候補知府富純等人的密查報告中得到證明：

一、氹仔有鋪戶船廠六十餘家、民居篷寮約百餘家，每年約抽收綠衣、街燈共銀一千餘元。另每年投充洋烟番攤，總納銀七千七百元。

一、過路環有鋪戶船廠四十餘家、民居百餘家，每年約抽收綠衣、街燈共銀一千餘元，尚未交納地租業鈔各銀。另每年投充洋烟番攤，總納銀三千五百元。

一、氹仔、過路環兩處，每年約有拖船八百餘隻，每只灣泊一次，收銀二元三毫五仙。因此兩處派陸路綠衣兵三十四名、小火船仔二隻看守。

一、查全澳鋪戶、居民並附近各處，總共收地租銀約一萬二千餘元，又業鈔銀二萬四千餘元，各行投充不在內。

……

氹仔百姓，洋人收房地租、人口租，每人勒收半元之譜，遇紅白事均收租，人心不服，意在上控。住戶、鋪戶七八百戶，壯丁二三千人。[39]

由其報告可知，專營承充制度是氹仔和路環財政收入的最為重要的來源，遠遠多於其它各種稅收總和，是維持氹仔和路環政府機構運作和發展的不可或缺的重要制度。

然而，專營承充制度亦多有弊端。有些承充商爲了獲得更多的利益，不惜抬高稅率，從而影響了正常貿易和商業的健康發展。如果出現這種情況，澳葡政府就會出面干預此類事情的發生。比如，爲了防止承充者對當地漁民的盤剝和壓榨，1875年1月29日，政府並沒有將離島捕魚的專營權批給澳門半島的華人承充者——儘管承充者若能取得該項專營權就會向澳葡政府繳納高達1200澳門元的承充費。離島漁民為表達感謝之意，於該年為政府在路氹村鎮實施的工程捐贈了750澳門元。[40]1879年12月26日，澳門總督賈拉沙亦發佈告示，對魚承充進行的弊端進行了分析，並允許註銷已簽署的合同：

據氹仔、過路灣各行鋪戶及居民人等稟稱：氹仔、過路灣魚生意，今准人攬頭承充，在公物會定立合同，於一千八百八十年正月初一日起行。此雖似有利於國課，而實有損於兩灣各項生理之人等情。據此，查該承充人必定折磨漁戶，以抽規銀填足應納之價，該漁戶等無力完繳，業有捨弃氹仔、過路灣，遷徙大西洋不轄地方營生，致不協助興旺兩灣各項生理。蓋此兩灣各鋪戶，所特賴者，係漁戶交易爲最。若使漁戶失散，該鋪戶必致歇業，捨弃兩灣而遷徙別處營生求食耳。至該兩灣規項公鈔，大約出自各項生意之人，如或各項生意之人歇業，該二處必然失其興旺，變爲無用之區。今查承充人所應納規價，雖大損於己，亦須繳納，明見此規必有進入，惟別項之規銀公鈔定有减少，則其害者多而利者寡。立睹其害之將至，必須籌躇杜絕，或與承充人酌量，或用嚴法蠲免。查今承充抽收氹仔、過路灣鮮魚、鹹魚規銀之人稟稱：己卯年八月二十九日與公物會所立合同，有窒礙於百姓，並於承充人獲利無多，求將合同銷廢等語。又查，凡有地方之責，其最要者使百姓平安而興其利，並非以百姓受累亦獨圖國課之裕，况加增此規項，屢非能久遠耳。據與公物會商議，無創出銷廢合同之意，惟如承充人稟求，將合同銷廢，自應准行等因。今據承充人禀請銷廢合同，本大臣擬以氹仔、過路灣抽收魚規，著仍照經擬章程辦理，所有己卯年八月二十九日公物會立定於一千八百八十年年正月一日起行之合同，今即銷廢。[41]

由此可見，雖說澳葡政府實行專賣政策的主要目的是爲了增加稅收，但是專賣政策並非毫無弊端，當它不利於政府統治或不能使政府實現可持續收稅的目標時，澳葡政府也會對之進行調整，甚至“銷廢”原有承充合同。

3．稅收制度的改革與規範

隨著澳葡政府在氹仔和路環統治地位的鞏固和兩島政治和經濟的發展，澳葡政府對氹仔和路環的徵稅政策開始實行了重大改革。

1878年之前，氹仔和路環地區的徵稅“管理制度原非依常規而辦，所徵收稅餉亦非依常規而定”，其徵稅“辦法醜陋，不依常規，似如施捨哀矜，以報所蒙大西洋保護之恩”。此種徵稅方式“於大西洋地方實不成事體，必要杜絕之也”。於是，1878年11月30日，澳葡政府頒佈了新的告示，規定：

各鋪俱要領牌，其牌內包生意公鈔、街燈公鈔，另要納該牌之蓋戳銀而已。除此之外，並無別項輸納。其牌上蓋戳銀，每年只納一次，其領牌公鈔銀，年內分四季交納。[42]

與澳門同樣的店鋪相比，氹仔和路環只需交納它們一般的稅額。改革後的稅額與之前所繳納的稅額相差無幾，但是其徵稅方法卻大有不同：

先聽該地方多人所論後，將領牌額數减輕，分定以致氹仔領牌公鈔，統計該銀一千七百七十一元，而過路灣領牌公鈔統計該銀五百六十元。查氹仔原日納銀供物共值銀一千八百零四元，過路灣納銀供物共值銀五百三十二元。今以現定新例之銀比對原日納銀，分別無幾，毋庸論矣。此事盡誠辦理，實爲該村有裨。原昔或有重輸，或有不納，不得公平。惟今新例平允，必要比比俱納。而該村人原日事繁，有時要輸公鈔，有時捐銀供給，又有點街燈作工程之事，又有供給兵丁之柴，及有供給別項之物。今此繁擾，一切停止，省去事累，惟要納領牌公鈔，並蓋戳之規而已，盡可在鋪安樂營生，無事繫累矣。[43]

可見，在澳葡政府看來，徵稅改革化繁為簡，使民眾更便於交納，同時新的徵稅政策也更加公正、透明。但是，氹仔與路環的一些民眾則並不這樣認為。他們認為新的徵稅政策加重了他們的負擔，於是便聯合上書澳葡政府要求恢復舊的徵稅制度。對此，澳葡政府做出了以下解釋：

查本大臣體恤該村之民匪鮮，今年西二月初六日，即華正月十六日出示減輕减輕該處船隻規銀，以冀該處生意興旺在案。至於稟數張內言，丐頭現無銀收，無銀賑濟窮人，其糞料銀及埋人之銀，一概丐頭不收，全歸政務廳收等語。查此稟言係虛詞，該糞料銀及埋人銀俱歸公局收，該公局係耆老紳衿二位任事，該政務廳爲局之首矣。公局貯銀箱歸該耆老紳衿一位掌管收支銀兩，於該政務廳無涉。該政務廳不過於議論之時，說出其本意而已。至於埋葬人之規銀，仍要葬每人規銀二元，此銀入在丐子銀箱，但由此箱應支出土工之工項，並巡查人之工項，舊日修整水車，亦由此箱出銀支理。今公局耆老紳衿，如欲由此箱支銀修整水車，亦任其便。但今可以不必因救火之事、點街燈並公衆工程，俱已歸官管理矣。至於船艇家眷，欲建棚居住，亦准起建，惟要離村遠處，以免火燭之險。至於有喜慶，欲在船上蓋棚，亦准其蓋，但當納規領准紙。此項規銀現定微少矣。至於乞食人之艇，照本年華正月十六日告示，已定無納規之舉。至於街燈公鈔，係鋪店行口等所應輸納，其窮人葵棚，並挑物行街發賣之小販，俱免其納。已上所論，係爲各稟諸情批示解明。自今以後，如有因此事聯名再禀，本大臣不收其禀矣。戊寅年十一月初七日所定新例，應要遵行。該例所定辦法，係照常規且有益於民人，凡屬良民明理心正卓識者，必知有官辦事，必有稅餉當輸，而徵收之法，愈照常規而且公平，則百姓所輸愈輕。查所定氹仔、過路灣徵收稅餉新例，原屬情善法良，因此必要遵行毋違。[44]

同時，澳葡政府規定凡是不願意繳納稅收的居民可以搬遷到其它地方居住。

查在大西洋地方，如有不欲恭順大西洋律例而行，大西洋國家必不願其在所屬居住。所有氹仔、過路灣之人，其意以新定收稅餉之例爲不良，則任其遷出他方，必不强留也。或有欲往中國鄉間，任其所往。在該鄉下並非有公平定章，使各人得知每人應輸多寡，必屈受華官任性施行矣。是以有人願去，無不任之，無人哭挽也。凡有本心良民，知大西洋國家公道體恤民人，此項之人在該村安居可也，其餘任其去而已。

但是，那些不願意變遷而留下來的人則必須繳納稅收：

凡歹徒滋事之輩，機謀混亂，妄想不輸應納之銀，惟此項人騷擾地方，播訕訛言，以致百姓驚惶，此等歹徒，國有明條，必嚴治之，國家無畏也。該例甚公，務必遵行。[45]

1879年之前，氹仔、路環的往來船隻，包括載客船隻，都要繳納船頭金3元和掛號規費0.5元，共3.5元。其收據樣式如下：

氹仔汛：第   號第壹甲。船頭規銀三元、掛號規銀半元，總共銀三元半。船色   、船主姓名   、水梢等   名、   船之頓數   。已交納牌銀六個月期，自   月   日起至   月   日止。  同治   年   月   日發。[46]

但是此項收費並沒有明確的章程，只是憑藉“文書所定”而已，因此這就造成了很多船民並不知曉此項收費，或者知道了但故意裝作不知而不繳費用。為此，1879年2月6日，澳葡政府發佈了氹仔、路環往來各船及載客船隻船頭金及掛號規費新章程。該章程詳情如下：

照得潭仔、過路灣往來各船及載客船隻，向納船頭金及掛號規費，業經通行歷久，第未有明定章程，惟憑文書所定而已，故船戶多有未知此規及有故佯未知者。相應定實章程，以便各人得知。並查前時所收此項過重，是以船隻無成群回該二灣。今將定實規條如左。

一、凡到潭仔、過路灣各項船隻，分別數等，俱按舊日船隻裝載大小丈尺若干計算分別。

二、各船每六個月所應納規銀開列於後，其船頭金掛號費統歸此規銀內：第一等船規銀三元，第二等船規銀二元，第三等船規銀一元，第四等船規銀半元。艇仔並艇仔之類小船規銀二毫。已上所定章程，合行示諭各人知悉。此示與澳門札諭一體，各其知遵毋違。特示。

光緒五年正月十六日示。[47]

1879年5月9日，澳督科雷亞·施利華在氹仔、過路灣兩地設立公局，並訂立章程如下：

照得氹仔、過路灣該村各設公局，其公局所有入銀及所支出之銀，均應議設章程，定明何爲其進支實款？並其如何進支？舉動頗屬相宜？是以立此章程，開列於後：

    一、氹仔公局之銀箱所入之銀，係前者醫院所存下之銀，並下所開入銀之款（後略）。

    二、已上各項規銀，係該村耆老紳衿久有所設，爲該村費用及賑濟窮人，前係分幾手所收，亦分幾手所支，難保不有詭弊。今聚合一切，歸該村公局銀箱所收，該銀箱歸該村公局管理，該公局以政務廳爲局首，另有耆老紳衿二人爲值事，此二人係由該村衆人公舉，經大憲批准充當。此值事二人，內以一人爲管銀庫，除有幾項應支之外，其餘使費任由該公局商議支用。該政務廳不過於議論時，出其意見，如他位值事無異。

三、公局銀箱每月應支使費開列於後（後略）。

四、除已上使費之外，公局銀箱所剩之銀任由公局商議支理，爲賑濟窮人、醫理病人、施棺埋葬窮者，並作高慶等事。

五、在過路灣亦設公局一所，如同氹仔一體辦法。

六、過路灣公局銀箱亦如氹仔一樣，歸所定之人管守。

……

九、除已上支用之外，所剩銀箱內之銀，任由公局支理，如氹仔一樣。

十、氹仔、過路灣之政務廳係爲公局之首，是以查明應支使費，實有支否，應歸該政務廳查訪。

十一、如應支使費實無入銀足支，則停止不支。如遇此事，則任官權宜辦理。

十二、所收規銀之法，任由公局所定，但該規銀額數應照後開規銀單所收。規銀單列左（後略）。

十三、如公局稟求更改規銀單之項，就可更改。……[48]

此章程的制定，從表面上看是因為之前的“分幾手所收，亦分幾手所支，難保不有詭弊”引起的，但實際上卻是澳葡政府為加強對兩島稅收控制的一個重要手段。章程規定：兩島銀箱歸村公局管理，而該公局則歸政務廳管轄；銀箱的兩個耆老值事雖說由“村眾人公舉”，但是最後卻要經過“大憲批准允當”，實際上等於是由政府任命擔任此職；公局有權利處理銀箱所剩之銀。

章程訂立之後，當年12月27日，李志、杜妙二人被任命為氹仔、過路灣公局值事，負責1880年辦理兩處的街坊事務。[49]1881年的兩處公局的負責人為新順源李漢和南昌泰全。[50]1881年12月30日，經氹仔、過路灣政務廳保舉，澳督第90號札諭批准和泰店甘紹和廣昌店黎經爲氹仔、過路灣二處公局值理，以辦理該二處街坊各事務，以1882年爲期。[51]1882年12月21日，澳門總督賈拉沙批准經氹仔、路環政務廳保舉的怡安店蒙亞養、易興店朱照爲氹仔、路環兩處公局，以辦理該兩處街坊各事務，以1883年爲期。[52]

通過設立公局，澳葡政府將之前由“耆老紳衿”所設的由“分幾手所收，亦分幾手所支”的稅項轉由公局統一徵收和管理使用。換言之，澳葡政府通過此章程牢牢地控制了稅銀的徵收和支配權。

以上的徵稅章程並沒有包括土地稅在內，但是這並不表示澳葡政府對之漠不關心。我們從一份約清光緒五年（1879年）的《氹仔、路灣田土憲縣葡具結》（抄白本）中可以發現，澳葡政府這一時期企圖對土地徵稅：

光緒五年九月初三卯，鄭位元等呈奉香山縣正堂許批，氹仔、路環等處田畝，均係縣屬管轄地方，糧賦應在縣完納。西洋人在澳門居住，原係貸居，如果竟向佃收稅，搶去租穀，現又揚言晚造每畝要收銀貳大元，如不照交要再搶……

補用州署香山縣事准補徐聞，縣正堂加十級記錄十次許為示諭拿辦事案，據南屏等村鄭……呈控西洋人向伊等氹仔處佃戶收稅不逐，強穀一案，……茲聞氹仔西洋兵總又有信到，飭令該佃戶等交稅。……光緒五年十一月初一日示。[53]

從以上史料記載我們可以看到，澳葡政府1879年時曾企圖地向氹仔、路環的村民强徵稅收。同年11月11日，離島軍事長官林慕士在談到路環東端的九澳及北岸石排灣和西南的黑沙村時說，對這些村鎮實施行政管理權不是他的事，因爲這是一個非常複雜的問題。但他說該年8月已開始向耕種稻田的農民徵收直到當時尚未繳過的地租。[54]

1881年發生的一個案件給我們提供了路環南部海灣的管轄與徵稅情況。經香山政府的批准，路環南部海灣為橫琴村的洪聖大王廟管理。但是，澳葡政府卻不顧這一事實，竟然擅自批准漁民在路環黑沙灣和竹灣捕魚，並從中收稅。這就不免引起了關於路環南部海灣管理權的矛盾。1881年5月，兩名華人向澳葡政府財政署證明他們通過付款獲准每年在路環黑沙灣和竹灣捕魚，以圖表明其在此處捕魚的合法性。然而，橫琴村洪聖大王廟主持斷言路環南部海灣屬其管轄，從1879年起澳葡政府就沒收過租金，並要求將兩名華人交付的租金還給洪聖大王廟。行政長官林慕士請輔政司考慮所發生的事情並知會總督，但又說“如此解决類似問題會造成許多投訴國家財政部的機會，政府會漸漸失去其道義力量”。4月16日，署理管理華人事務官小若阿金·巴士度律師與氹仔行政長官商談路環南面海灣捕魚納稅問題。他認爲大橫琴島寺廟[55]的中國主持確實在法庭出示了香山政府一份非常合法的文件。中國當局在文件中申明“路環的兩個海灣歸屬寺廟，給予其徵稅權”。巴士度表示希望瞭解能使他有所行動的詳情，因爲他認爲情况十分複雜。海島市政委員會主席簡單地答復說葡萄牙當局對路環擁有完全的管轄權，黑沙和竹灣海灣均在該地區，甚至戰船也要受葡方據點的監督，中國當局並未表示任何不滿。由於事發在葡方水域，故應對其使用葡萄牙法典中規定的民事法律，特別是第395條。除此而外，不存在給予受行政管理條例制約的公共地方的個人以任何特權的法律。[56]

1879年新稅收章程頒佈之後相當長的一段時期內，氹仔、路環進入相對穩定的發展階段。1883年5月23日，海島議事公局行政長官林慕士對輔政司報告稱，直到1879年海盜仍然頻繁襲擊漁船。澳葡政府十分有必要加强氹仔窪地通道的兵力，因為那裏是方便流氓惡棍安全逃遁的地方。以此為藉口，澳葡政府在那裏修建了一座駐守1名下士和10名由大炮臺派來的精悍民防隊員的小營房。1880年，摩囉人守軍由（國民營）1名下士、6名士兵、大炮臺1名班長和6名民防隊員所代替。[57]由此可見，後一時期，澳葡政府除加建了幾處軍事設置、頒佈了一個規範兩島居民生活的章程之外，兩島行政、稅收等方面並沒有較大的變化。 

從“非依常規而辦”到《自治規約》：行政制度的改革與完善

隨著澳葡政府在氹仔和路環軍事佔領穩固性的提高與兩島人口的增長、貿易的發展和環境的改善，澳葡政府在兩島逐漸立定了腳跟，之後便逐漸淡化軍事管治，而著重促進兩島行政制度的規範化。

其實，早在1872年，澳葡政府第64號訓令就宣布，爲適應氹仔、路環兩島人口增長和貿易發展的需要，考慮到有必要將兩島居民納入澳門現行管理制度，規範兩島地方管理權限。出於以上考慮，澳葡政府任命了擔任兩島駐軍司令的巴蒂斯塔·塔薩拉上尉來兼任兩島行政委員。[58]1874年12月5日澳葡政府頒布第114號訓令，命令對氹仔、路環統領的賬目進行檢查。通過此項檢查，澳葡政府欲重新設計記賬制度，以便對其進行監督。[59]經過長時間的醞釀與發酵，1877年3月21日，澳葡政府頒布第25號訓令成立一個委員會，以便研究離島村鎮的現有行政與經濟制度，並根據該軍事小鎮的要求對其進行必要的改革。該委員會由政府臨時輔政司特謝拉·吉馬良斯主持，並包括以下成員：安東尼奧·加西亞少校，氹仔軍事長官席爾瓦·列伊斯中尉，華政衙門首席中文譯員伯多祿·施利華和財政署管理委員會二等簿計員保拉·馬爾紹（Francisco de Paula Marçal）。[60]

經過一年半的調查、研究與討論，1878年9月7日，澳葡政府頒布訓令，規定氹仔和路環將實行與澳門相同的行政制度，設立行政一等書記官職位，並推選安東尼奧·阿基諾（Francisco António de Aquino）擔任該職。[61]1879年5月，澳葡政府頒布訓令組成離島政府，由軍事長官兼任氹仔、路環行政長官，首任代理行政長官及助理軍事長於5日由林慕士（José Correia de Lemos）少尉擔任。[62]

經過三個多月的試行運作，氹仔和路環終於正式實現了其行政制度的重大轉變。8月25日，澳葡政府免除澳門駐軍退役少校席爾瓦·列伊斯的氹仔、路環統領及離島市行政長官職務，任命他爲澳葡政府總政務署軍事部長官；同時，正式任命林慕士爲離島軍事長官。26日，澳葡政府任命氹仔及路環市政委員會“什一稅”稅務官，並將此等職能與市行政長官職能分開。28日，氹仔、路環市政府不再於氹仔炮臺辦公，開始遷往村鎮內屬於市政府的房間辦公。9月，任命安東尼奧·阿基諾爲海島市政府首任書記官。[63]由此，氹仔、路環離島政府正式成功組建。同年12月26日，據氹仔、過路灣政務廳推舉，氹仔、過路灣公局首任值事產生，他們分別由華人李志、杜妙擔任。[64]

19世紀70年代的這場政治大改革奠定了以後近40年的政治架構基礎。隨後若干年，氹仔、路環基本上按照該行政框架運作。直到20世紀20年代，才又開始了另外一場較大的政治架構的變革。

1919年12月20日，澳門重新施行《澳門省組織章程》。澳督巴波沙根據章程第11章之規定，决定取消氹仔及路環市政廳。從次年1月開始，市政廳職能及相關人員並入離島統領部。[65]1920年5月26日，氹仔市政公局新公署建築設計圖則完成。6月30日，獲政府批准。7月17日，在政府憲報刊登由澳門工程公所發布告示招標承建。8月正式動工，1921年海島市政公署大樓落成，是爲氹仔島第一座規模宏偉具有西洋風格的大樓。[66]

直到1928年，氹仔和路環兩島的行政架構並無大的變革。1929年1月1日，根據法規，撤銷氹仔路環統領部，改設島區政務廳。[67]海島市政區作爲澳門下轄的兩個市政區之一，包括氹仔和路環兩島，辦事處總部設在氹仔告利雅施利華街。島區政務廳的設置具有里程碑的作用，它標誌著海島市正式與澳門市的正式分離，且無軍事長官，但市政委員會仍由軍人主管。[68]1934年2月3日，澳葡政府通過第1354號訓令，决定海島市應執行1925年5月30日第103號省訓令通過的《自治規約》(Código de Posturas do Municipío das Ilhas)，但稍作限制。[69]這一政治架構的改革，成為日後氹仔和路環行政發展的基礎，為離島的進一步發展奠定了政治基礎。

小結

通過考察1840年代後期至20世紀初期氹仔和路環的歷史，我們可以看出澳葡政府對氹仔和路環的侵佔、統治策略由軍事管治到市政管理變遷的大致趨向。1840年代至1870年代，葡萄牙主要是實行軍事佔領為主的策略，其統治具有明顯的軍事特徵。這一時期澳葡政府對氹仔和路環的統治策略更多的是出於政治上，而非經濟利益上的考量，其管理制度“非依常規而辦”。對於氹仔和路環的徵稅“非依常規而定”，澳葡政府實行了較為優惠的措施來籠絡兩島民心。澳葡政府實行如此策略，一方面是因為當時中葡雙方在邊界問題上多有爭端，氹仔和路環的地位尚不明朗，澳葡政府強行侵佔兩島本身並不合法，對兩島的大規模開發自然有所顧忌；另外一個最重要的原因就是正如澳督吉馬良士報告中所指出的：澳葡政府有心無力，沒有“更大的實力”和足夠強大的力量來保障和推動兩島的統治與開發。經過幾十年的經營，澳葡政府在氹仔和路環的統治不斷加強，其政策也隨著形勢發展而改變。1870年代中後期開始，兩島逐漸開始進行重大變革。變革的整體趨勢是：軍事管治特徵逐漸淡化，常理上的統治方式逐漸加強。1878年前後，氹仔和路環實行了較大的稅收和行政改革，此舉意在使氹仔和路環兩島的政治和經濟步入正規，納入到和澳門本島相同的行政體系。1929年1月，氹仔路環統領部被撤銷，取而代之的是島區政務廳。這標誌著氹仔和路環已經基本上走上了同澳門本島類似的常規發展的道路，成功實現了由軍事管治到行政管理的轉型。